• Ricardo Normanha

Reformar o Estado: o mito da modernização

Atualizado: Out 11

A “modernização” proposta pela Reforma Administrativa articula-se com a “modernização” que estava por trás das Reformas da Previdência e Trabalhista.



Arte: Ricardo Flóqui (sobre foto de Antonio Cruz/ Agência Brasil)


Propostas de reformas administrativas correm às pressas no congresso nacional e nas casas legislativas de vários estados brasileiros. A tônica destas propostas é a mesma: corte de gastos, enxugamento da "máquina estatal" e a modernização da administração pública. A Reforma Administrativa ainda adquire um status de moeda de troca, ou melhor, de ameaça diante da profunda crise econômica e social que assola o país: se não aprovar a Reforma Administrativa não será possível garantir os parcos recursos para a manutenção dos programas de transferência de renda, especialmente o auxílio emergencial. A ameaça é, ao mesmo tempo, uma faca no pescoço da população e uma tática de governabilidade do governo Bolsonaro, que luta para finalizar o mandato e ainda, de quebra, vislumbrar a reeleição em 2022.

O mito da modernização do Estado e da Administração Pública ronda a realidade brasileira há bastante tempo. Para compreendê-lo, é necessário um breve passeio, ainda que panorâmico, sobre o que os manuais de Administração Pública costumam chamar de “evolução” da estrutura administrativa do Estado brasileiro.

Grosso modo, a literatura mais tradicional da administração pública brasileira costuma estabelecer três grandes períodos para a história administrativa brasileira: o Estado patrimonialista, a Administração Burocrática e a Administração Pública Gerencial. O primeiro período, que vai da constituição do Estado brasileiro (em 1815, com a elevação do Brasil à categoria de Reino), ainda no período colonial, passando pelo Império, proclamação da República e o que convencionalmente se denomina República Velha até os anos 1930, caracteriza-se, de acordo com a literatura tradicional da administração pública, pela indistinção entre o público e o privado, o clientelismo, e o coronelismo como expressão do poder local das elites agrárias. Compreende-se que a administração do estado brasileiro, cujo grau de profissionalização era extremamente baixo, estaria voltada exclusivamente para atender interesses privados, em especial das oligarquias rurais que detinham o controle político do país. Em contraposição ao período posterior, aponta-se o modelo patrimonialista como alheio à racionalidade. Com a chegada de Getúlio Vargas ao poder em 1930, dá-se início ao processo de modernização conservadora da sociedade brasileira. No âmbito do Estado, o esforço do período varguista é a constituição de uma estrutura burocrática racional amparada no ordenamento jurídico com vistas a garantir que o Estado assuma, finalmente, sua função pública. Aqui, a noção de modernização conservadora é bastante expressiva deste período. De fato, o que se observa é a passagem de um país essencialmente agrário dominado por elites econômicas ligadas ao latifúndio, para um país em vias de industrialização, constituindo uma burguesia nacional, urbano, cujo vetor de orientação são os estados capitalistas desenvolvidos. Moderniza-se conservando uma estrutura social fundamentada na divisão da sociedade em classes e a acumulação de capital, ainda que pelos mecanismos da produção industrial.

Neste sentido, é claro o sentido modernizante da Reforma Burocrática promovido no Estado Novo varguista. A estrutura burocrática deste período garante a profissionalização do serviço público, com a definição dos planos de carreira e a instituição de concursos públicos para o funcionalismo, estabelece critérios de impessoalidade e promove um processo de racionalização da administração do Estado que se adequa à tipologia weberiana da dominação burocrática racional-legal. O objetivo central, entre outros, era o de pôr fim ao clientelismo característico da República Velha ou, pelo menos, substituir esta prática das oligarquias rurais por um tipo novo de clientelismo, mais moderno. O que chama a atenção nos períodos subsequentes na cronologia clássica da “evolução” da administração pública brasileira são as reformas que buscavam flexibilizar esta estrutura burocrática-racional alicerçada no período varguista. No interregno democrático de 1946 a 1964, a compreensão era a de que a Reforma Burocrática do Estado reforçava os mecanismos de concentração de poder, associando centralização administrativa com “autoritarismo”.

Curiosamente, em 1967, sob a ditadura empresarial-militar inaugurada com o Golpe de 1964, esboçou-se uma primeira tentativa de reforma administrativa que adota medidas características do que mais tarde seria chamado de Gerencialismo, tais como a descentralização administrativa por meio da criação de empresas estatais, de economia mista, fundações e autarquias. É importante ressaltar que se por um lado, em plena ditadura há um processo de descentralização da administração, por outro pode-se compreender este processo associado a uma estratégia de ramificação do poder e do controle do consórcio que detinha o poder do Estado. Em outras palavras, a descentralização administrativa proposta pelo Decreto Lei 200 de 1967 [1], garantia à elite dominante uma estrutura pulverizada de poder por meio das empresas estatais, as de economia mista, fundações e autarquias, reforçando os laços entre as elites locais e setorizadas com o poder central. Mais um movimento de aparente “modernização”, mas que conservava e reforçava um estrutura de poder e de manutenção do controle social para a preservação da exploração e da concentração de riquezas. É interessante observar que nos manuais de Administração Pública, essa estratégia é interpretada como um avanço, uma evolução da estrutura administrativa do Estado.


Já no final da década de 1970, com o esgotamento do regime empresarial-militar e, sobretudo, com a crise estrutural do capitalismo em nível global, a ideologia neoliberal vai ganhando espaço e o debate em torno da necessidade de reforma das estruturas dos Estados Nacionais se fortalece. Nesse sentido, no Brasil, o Plano Nacional de Desburocratização avança no sentido de ampliar e aprofundar mecanismos de desregulamentação da ação estatal, abrindo espaço para um profundo desmonte das estruturas estatais de administração pública que seria implementado nos anos 1990. A tônica do discurso desburocratizante era permeada pela noção de modernização, no sentido de adaptar o Estado brasileiro ao cenário global que começava a se delinear a partir da reestruturação produtiva, da financeirização da economia e da mundialização do capital sob a hegemonia neoliberal.


Outro aspecto importante de ser ressaltado sobre o mito modernizador que atravessa as narrativas e a bibliografia hegemônica da Administração Pública brasileira é a compreensão acerca da Constituição Federal de 1988. É quase uma unanimidade nos manuais, cursos, artigos e livros sobre as reformas administrativas do Estado brasileiro, a ideia de que a Constituição de 1988 significou um retrocesso burocrático. Os discursos dos agentes que protagonizaram as reformas neoliberais do Estado não levam em conta que a CF de 1988, com todas as suas contradições, é fruto de um processo de luta contra uma ditadura empresarial-militar que havia enterrado o Estado Democrático de Direito em valas clandestinas por duas décadas. A “Constituição Cidadã”, como ficou conhecida, garantia avanços políticos e sociais fundamentais para um país que se reconstruía após um período de trevas. É nesta carta que muitos direitos sociais, historicamente negados, se institucionalizaram, produto da atuação organizada dos movimentos sociais e dos partidos de esquerda e da classe trabalhadora. E a garantia desses direitos passava necessariamente por uma estrutura administrativa estatal sólida, com o aparato burocrático necessário para a efetivação das políticas sociais. E são estes aspectos os alvos centrais das críticas liberais à Constituição.


Embora a CF tenha garantido uma série de direitos sociais fundamentais e o fortalecimento de uma estrutura burocrática para a implementação das políticas públicas, este documento foi sendo severamente atacado nos anos seguintes a sua promulgação. A profunda crise econômica que assolou o país no final da década de 1980 e a busca por uma saída dentro da ordem capitalista percebia na Constituição de 1988 um entrave para a inserção subalterna do Brasil na nova geopolítica internacional que se delineou a partir do fim da União Soviética e da reorganização do modo de produção capitalista. Neste sentido, vai ganhando força o discurso neoliberal de desregulamentação das atividades econômicas e o enxugamento da “máquina estatal”. Mais uma vez aqui se percebe a lógica modernizante norteando a reforma do Estado.


Sob a narrativa de inclusão do Brasil no processo de globalização da economia, os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso promoveram uma verdadeira devassa nas estruturas administrativas do Estado. À frente destas reformas, Luiz Carlos Bresser-Pereira implementou sua agenda da Reforma Gerencial na qual o Estado, passo a passo, transferia para a iniciativa privada e para as chamadas Organizações da Sociedade Civil a responsabilidade pela gestão e implementação de políticas públicas e de recursos do Estado. O que se viu foi uma onda de privatizações, terceirizações, descentralização administrativa e desregulamentação das atividades econômicas, que se associam à abertura para o capital financeiro estrangeiro e que encontrou no Brasil um paraíso para a especulação com juros altos e uma política cambial nada soberana. Tudo em nome da modernização.


Conforme o próprio Bresser-Pereira previu em suas propostas e na sua produção acadêmica: a Reforma Gerencial seria um processo de longo prazo. De fato, a iniciativa capitaneada pelo então ministro em 1995 ainda colocava-se como pauta primordial dos partidos e políticos gestores do capital. Em outras palavras, o capital financeiro, que é mundial, mas se expressa em suas representações nacionais, ainda não concluiu seu projeto modernizante. Uma modernização entendida como avanço, evolução no sentido de incorporar os países da periferia do sistema capitalista ao padrão de acumulação que engendra uma lógica de dependência e subserviência.


É neste sentido que a atual proposta de Reforma Administrativa se inscreve como um projeto de destruição do que resta de estrutura administrativa do Estado, dos mecanismos de controle social e dos farelos do que um dia foi a “Constituição Cidadã”. No alvo, o funcionalismo público, as carreiras estruturadas, os concursos públicos e os serviços públicos essenciais e a sua transferência para a iniciativa privada, em especial, para as instituições financeiras. Desta forma, a “modernização” proposta pela Reforma Administrativa articula-se com a “modernização” que estava por trás da Reforma da Previdência e com a “modernização” das relações de trabalho da Reforma Trabalhista. Modernização que devemos entender, portanto, como sinônimo do atraso.

Notas:

[1] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm



Ricardo Normanha é sociólogo, pesquisador e professor do curso de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo.


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